Danska húsnæðislánakerfið - framför eða skref til baka?

Höfundur: 
Yngvi Örn Kristinsson
Hagfræðingur SFF

Verkefnisstjórn á vegum velferðarráðuneytisins skilaði á vormánuðum viðamiklum tillögum til ráðherra um framtíðarskipan húsnæðismála. Veigamikill þáttur í tillögunum er að sett verði lög um starfsemi sérstakra húsnæðislánafélaga að danskri fyrirmynd hér á landi. Tvívegis áður hafa verið sett lög um að íbúðalánveitingar hér á landi verði í meginatriðum í samræmi við starfshætti danskra húsnæðislánafélaga. Fyrra skiptið árið 1900 þegar sett voru lög um veðdeild við Landsbanka Íslands og seinna skiptið þegar stofnuð var sérstök húsbréfadeild við Húsnæðisstofnun ríkisins árið 1989. Veðdeild Landsbankans starfaði sem lánveitandi fram yfir 1950 og húsbréfadeildin á árunum 1989 til 2004.

Danska kerfið

Hið svokallaða danska húsnæðislánakerfi byggist á lögum um fasteignaveðlánastofnanir (d. realkreditinstitut) sem veitir þeim einkarétt til að gefa út á markaði fasteignaskuldabréf (d. realkreditobligationer) til fjármögnunar lána með veði í fasteignum. Lögin taka til ýmiskonar fasteigna, svo sem íbúðarhúsnæðis, atvinnuhúsnæðis, landbúnaðarfasteigna og sumarbústaða. Félög sem starfa samkvæmt lögunum mega eingöngu veita fasteignaveðlán og mega ekki stunda aðra starfsemi. Starfsemi þeirra er í lögum bundin þannig að kaup þeirra á veðláni frá lántakanda skal greiða með fasteignaskuldabréfi sem fasteignaveðlánastofnunin sér um að koma í verð fyrir lántaka. Lánskjör veðlánsins og fasteignaskuldabréfsins skulu í meginatriðum standast á hvað varðar lánstíma, endurgreiðslur og vexti að teknu tilliti til vaxtaálags sem fasteignaveðlánastofnunin áskilur sér til að mæta rekstrarkostnaði og útlánaáhættu. Skuldurum veðlána er heimilt hvenær sem er að greiða aukaafborganir af lánum sínum eða greiða þau að fullu. Fasteignaveðlánastofnunin ráðstafar endurgreiðslum af veðlánum til endurgreiðslna af fasteignaskuldabréfum, hvort sem um er að ræða reglulegar eða óreglulegar greiðslur, og er það gert með þeim hætti að dregin eru út fasteignaskuldabréf með útdrætti að samsvarandi fjárhæð og er til ráðstöfunar hverju sinni. Saman mynda þessir tveir þættir, þ.e. fyrirkomulag útgáfunnar og endurgreiðslufyrirkomulagið, það sem kallað er »jafnvægisreglan« (d. balanceprincippet) sem gjarnan er talin einn meginkostur danska kerfisins. Reglan tryggir að lausafjár- og vaxtaáhætta fasteignaveðlánastofnana ætti að vera í lágmarki. Lögin um fasteignaveðlánastofnanirnar festa hámark lánstíma og veðhlutfalla. Hámark lána til íbúðarhúsnæðis er 80% af virði eignar og hámarkslánstími er 30 ár (nýbyggingar 35 ár) svo dæmi sé tekið.

Kostir danska kerfisins eru tvíþættir. Annars vegar leiðir trygging í hóflega veðsettu fasteignalánasafni til þess að vextir fasteignaskuldabréfanna verða lágir og lítið hærri en vextir ríkisskuldabréfa. Það er til hagsbóta fyrir húsnæðiskaupendur. Hins vegar leiðir jafnvægisreglan til þess að áhætta fyrirtækjanna sem veita lánin er lítil og að mestu bundin við áhættu af útlánatapi. Þetta seinna er þó háð því að lánstími lánanna sé þannig að lánþegar geti á lánstímanum greitt lánin til baka eins og nánar verður vikið að hér á eftir.

Enginn einkaréttur á veitingu húsnæðislána

Rétt er að taka fram að lögin um fasteignaveðlánastofnanir í Danmörku hafa aldrei bannað öðrum að veita fasteignaveðlán, aðeins veitt þessum fasteignaveðlánastofunum einkarétt til útgáfu fasteignaskuldabréfa til fjármögnunar veðlána. Þannig hafa bankar og sparisjóðir ávallt getað veitt lán með veði í húsnæði eða fasteignum með öðru ráðstöfunarfé en fasteignaskuldabréfum, þ.e. innlánum, eigin fé og ótryggðri skuldabréfaútgáfu. Árið 1989 var dönsku lögunum um fasteignaveðlánastofnanir breytt þannig að ekki var skilyrði að þær væru sjálfeignarstofnanir og heimilað að þær væru í eigu annarra lánastofnana. Tvær af þremur stærstu fasteignaveðlánastofnununum eru nú eigu stóru bankanna, Danske Bank og Nordea.

Sérvarin skuldabréf jafngild sérstökum húsnæðislánafélögum

Einkaréttur fasteignaveðlánastofnana til útgáfu markaðsskuldabréfa til fjármögnunar fasteignaveðlána var afnuminn í Danmörku árið 2007 þegar lánastofnunum (þ.m.t. bönkum) var almennt heimilað að gefa út sérvarin skuldabréf til fjármögnunar húsnæðislána. Með sérvörðum skuldabréfum er átt við markaðsskuldabréf sem gefin eru út með tryggingu í afmörkuðu útlánasafni og endurgreiðslur af útlánasafninu renna til endurgreiðslu markaðsskuldabréfanna. Sérstök lög gilda um sérvarin skuldabréf sem meðal annars kveða á um hámark veðsetningar og eftirlit með þeim. Sérvarin skuldabréf vegna húsnæðislána hafa sömu kosti og það að afmarka útlán í sérstökum félögum. Útlánasafnið sem stendur til trygginga er hreint húsnæðisveðlánasafn og endurgreiðslum af lánum er ráðstafað beint til endurgreiðslu markaðsskuldabréfanna. Þannig er vaxtakostnaður lágmarkaður til hagsbóta fyrir lánþega og lausafjár- og vaxtaáhætta takmörkuð með hliðstæðum hætti og gert er í sérstökum fasteignalánastofnunum. Í raun eru dönsku stofnanirnar eldra form á sérvörðum skuldabréfum sem tíðkuðust meðan lánastofnunum var ekki heimilt að ráðstafa tilteknum hluta af eignum sínum til tryggingar markaðsútgáfu eða lántökum.

Lög um sérvarin skuldabréf voru sett hér á landi 2008 og hafa bankar nýtt sér heimildir þeirra til útgáfu sérvarinna skuldabréfa til fjármögnunar húsnæðislána sem eru veitt með föstum vöxtum.

Erfiðleikar í rekstri dönsku fasteignaveðlánastofnananna

Lengst af hafa löng árgreiðslulán (annúitet) með föstum vöxtum verið algengasta lánsform dönsku fasteignalánastofnananna. Fastir vextir hafa þó aldrei verið bundnir í lög, heldur aðeins ákvæði um að binditími vaxta veðlánsins sé jafnlangur og fasteignaskuldabréfsins. Á undanförnum áratug hefur færst í vöxt að binditími vaxta sé mjög stuttur og er algengt að hann sé 12-24 mánuðir. Formlega er þá húsnæðislánið til eins árs eða tveggja ára og fasteignaskuldabréfið líka. Þetta kallar á endurnýjun lánsins og nýja útgáfu markaðsskuldabréfa á 12 eða 24 mánaða fresti. Takist það ekki er fasteignaveðlánastofnunin í vanda stödd þar sem augljóst er að lántakendur geta ekki greitt lán sín upp í heilu lagi á þessum lánstíma.

Vegna þeirra lágu skammtímavaxta sem verið hafa í Danmörku frá 2008 hefur stór hluti húsnæðislána færst yfir á þetta form. Efnislega þýðir þetta að lánin eru komin á breytilega vexti sem endurskoðaðir eru á 12 eða 24 mánaða fresti. Þessu til viðbótar var heimilað við breytingu laganna á árinu 2003 að húsnæðislán mættu vera afborganalaus í allt að 10 ár, einungis greiddir vextir, og hefur stór hluti húsnæðiskaupenda einnig nýtt sér þann kost. Um aldamót voru um 80% lána með föstum vöxtum til 30-35 ára, en nú er það hlutfall komið niður í 20%. Lán sem aðeins eru með vaxtagreiðslum og föstum vöxtum eru rúm 10% en lán með breytilegum vöxtum eru nú alls um 67% allra húsnæðislána. Þar af eru lán með breytilegum vöxtum og eingöngu vaxtagreiðslum rúm 20%.

Veruleg áhætta er til staðarí danska kerfinu

Þessar breytingar þýða að í raun búa dönsku fasteignaveðlánastofnanirnar við verulega lausafjár- eða endurfjármögnunaráhættu þrátt fyrir jafnvægisregluna. Áhættan er fólgin í því að endurnýja þarf fasteignaskuldabréf vegna stórs hluta lánanna árlega. Þá er jafnframt ljóst að hækkun skammtímavaxta hefði mikil áhrif á greiðslubyrði og hugsanlega gæti stór hluti lántakenda sem velt hafa áfram lánum sínum til árs í senn lent í vandræðum. Fasteignaverð í Danmörku hefur farið lækkandi frá fjármálakreppunni og er nú um 15% lægra en það var á árunum 2006-2008 sem þýðir að umtalsverður hluti lánasafnsins er veðsettur umfram 80%.

Erlendir matsaðilar og lánshæfisfyrirtæki hafa miklar áhyggjur af stöðu þessara mála í Danmörku og hafa gefið út viðvaranir vegna þess. Þá hafa áhyggjur danskra stjórnvalda af endurfjármögnunaráhættu fasteignaveðlánastofnana leitt til þess að sett voru lög í apríl sl. sem þvinga skuldabréfaeigendur til að framlengja fasteignaskuldabréf sem koma á gjalddaga ef útboð skuldabréfa fasteignaveðlánastofnunar mistekst. Þessi lög eru óvenjuleg og nokkurs konar neyðarráðstöfun.

Samantekt

Blikur eru á lofti í Danmörku í rekstri fasteignaveðlánastofnana. Stofnanirnar hafa á undanförnum árum aukið verulega húsnæðislán með breytilegum vöxtum sem fjármögnuð eru með skuldabréfum til mjög skamms tíma. Þá er um þriðjungur allra lána án afborgana, aðeins greiddir vextir. Lágir skammtímavextir í Danmörku hafa ýtt undir áhuga lántaka á lánum með breytilegum vöxtum. Afleiðing þessa er að fasteignaveðlánastofnanirnar búa við verulega lausafjár- og vaxtaáhættu þrátt fyrir að svokallaðri jafnvægisreglu hafi verið viðhaldið.

Sérstakar fasteigna- eða húsnæðislánastofnanir hafa enga kosti umfram sérvarða skuldabréfaútgáfu, hvorki hvað varðar lánskjör né áhættu fyrir lánastofnanir. Um er að ræða eldra form á sérvörðum skuldabréfum áður en lög heimiluðu sérvarin skuldabréf innan efnahagsreiknings lánastofnana. Ef eitthvað er má búast við að sérstakar húsnæðislánastofnanir verði dýrari kostur vegna þess rekstrarkostnaðar sem fylgir því að reka sérstök félög.

Þrátt fyrir erfiðleika í mörgum löndum vegna húsnæðislánastarfsemi í kjölfar fjármálakreppunnar er ekkert annað ríki sem höfundi er kunnugt um að íhuga að taka upp danska húsnæðislánakerfið. Algengast í Evrópu er að almennar lánastofnanir veiti húsnæðislán (80%) og húsnæðislán eru enn að stærstum hluta fjármögnuð með innlánum, þó hlutur sérvarinna skuldabréfa fari vaxandi. Margvíslegar endurbætur hafa verið gerðar á löggjöf í Evrópu um fjármálafyrirtæki að undanförnu til að bregðast við fjármálakreppunni 2008, meðal annars á þáttum sem lutu að húsnæðislánastarfsemi, svo sem ákvæði um lausafé, stöðuga fjármögnun og um neytendarétt varðandi húsnæðislán. Fyrir dyrum stendur að innleiða þá löggjöf hér á landi. Vandséð er af hverju sú umgjörð ætti ekki að nægja hér á landi til að tryggja stöðuga og trausta húsnæðisfjármögnun eins og í nágrannalöndum.

Bankar hér á landi hafa á undanförnum árum aukið verulega markaðshlutdeild sína í íbúðalánum og lána nú til allra svæða á landinu á sömu kjörum. Markaðshlutdeild banka og sparisjóða er nú um 80% í nýjum lánum. Til að fjármagna lán sem eru með vaxtabindingu til lengri tíma nýta þeir sérvarða skuldabréfaútgáfu. Lán með breytilegum vöxtum eru fjármögnuð með innlánum eða öðru ráðstöfunarfé. Þessi skipan mála er með sama sniði og algengast er í flestum nágrannalöndum. Þannig geta neytendur snúið sér til viðskiptabanka eða sparisjóðs til að afla lánsfjár vegna kaupa eða byggingar húsnæðis eins og til að mæta öðrum þörfum fyrir lánsfé.

*Greinin birtist í Morgunblaðinu 22. júní 2014.