Um verndun innstæðna

Höfundur: 
Yngvi Örn Kristinsson
hagfræðingur SFF

Eignir einstaklinga eru almennt ekki tryggðar hér á landi fremur en í nágrannalöndum. Veigamesta eign einstaklinga hér á landi eru fasteignir (3.300 ma.kr. árslok 2015 ) annars vegar og lífeyrissparnaður (3.500 ma.kr. árslok 2016) hins vegar og er hvorugt er tryggt fyrir verð- eða virðisrýrnun. Samkvæmt lögum eru fasteignir skyldutryggðar vegna bruna á kostnað eiganda fasteignar en lækkun á verðgildi fasteignar sem rekja má til efnahagslegra sveiflna eru ekki tryggð. Peningalegar eignir, svo lífeyrissparnaður, skuldabréf, hlutabréf og hlutdeildarskírteini í verðbréfasjóðum eru ekki neinn hátt tryggðar fyrir verðrýrnun eða greiðsluþroti skuldara. Löggjafinn hefur að vísu sett ýmis konar löggjöf um starfsemi þeirra aðila sem bjóða þessa þjónustu til að treysta starfsemi þeirra en eigi að síður liggur áhætta hjá þeim sem kaupa þessa fjármálagerninga eða greiða iðgjald til lífeyrissjóða. Þannig eru í lögum ákvæði um fjárfestingarheimildir lífeyris- og verðbréfasjóða og um upplýsingagjöf þeirra sem gefa út skulda- og hlutabréf á opinberum mörkuðum. Þessum lagaákvæðum er ætlað að takmarka áhættu einstaklinga og stuðla að því að þeir fái sem réttastar upplýsingar við fjárfestingarákvarðanir.


Undantekning frá þessu eru innstæður sem njóta verndar á grundvelli laga um innstæðutryggingar . Ástæða þessa er tvíþætt. Annars vegar er aðgangur að innstæðum nauðsynlegur til þess að tryggja að almenningur geti innt af hendi greiðslur í nánustu framtíð. Þannig er jafnframt dregið úr smitaáhrifum fjármálaáfalla á efnahagslífið. Hins vegar er það gjarnan svo að innstæður eru helsta sparnaðarform smásparenda og réttlætissjónarmið styðja að þeir njóti verndar að vissu marki.


Núverandi löggjöf hér á landi er að stofni til frá árinu 1999 og var innleiðing á reglum ESB frá árinu 1994 en fyrir dyrum stendur að innleiða nýja löggjöf sem tekið hefur gildi í ESB um innstæðutryggingar. Reyndar stendur hið nýja regluverk til verndunar innstæðna í ESB og væntanlega á EES svæðinu á tveimur stoðum, annars vegar áðurnefndum nýjum reglum um innstæðutryggingar og hins vegar nýlegri tilskipun viðbrögð við erfiðleikum í rekstri fjármálafyrirtækja (Bank resolution and recovery directive) . Vikið verður að meginákvæðum hinna nýju ESB reglna hér á eftir.

Gildandi fyrirkomulag innstæðutrygginga.

Meginákvæði gildandi laga um innstæðutryggingar er allir innstæðueigendur sem njóta tryggingaverndar skuli fá innstæðu sína að fullu bætta allt að 1,7 m.kr. Undanskildar vernd eru í grófum dráttum innstæður fjármálafyrirtækja, opinberra aðila og lífeyrisjóða. Innstæður, sem njóta verndar, sem eru umfram þessa fjárhæð eru bættar að því marki sem eignir innstæðutryggingasjóðsins hrökkva til og skal eign sjóðsins skipt í hlutfalli við óbættar innstæður sem njóta verndar. Tímamörk til útborgunar úr innstæðutryggingasjóðnum miðast við að álit Fjármálaeftirlits liggi fyrir um ógjaldfærni innlánsstofnunarinnar. Það álit skal liggja fyrir innan þriggja vikna frá því að staðfest er að innlánsstofnun hafi ekki greitt viðskiptavini innstæðu. Komi til greiðslu úr innstæðutryggingasjóðnum eignast sjóðurinn kröfu á viðkomandi innlánsstofnun eða kröfu í þrotabú innlánsstofnunarinnar fari hún í þrot. Eins og fyrirliggur með niðurstöðu EFTA dómstólsins njóta kröfur vegna innstæðurtrygginga ekki ríkisábyrgðar og og ríkissjóðum er ekki skylt eða heimilt að ábyrgjast skuldbindingar þeirra.


Fram til haustsins 2008 höfðu kröfur vegna innstæðna (óbættra innstæðna) sömu stöðu aðrar ótryggðar kröfur í þrotabú innlánsstofnana. Með Neyðarlögunum svokölluðu var gerð breyting þar á. Með lögunum var m.a. forgangi innstæðna breytt og þær settar í forgang umfram ótryggðar kröfur, þar þar meðal kröfur innstæðutrryggingarsjóðs vegna bættra innstæðna. Þessi breyting hafði margvísleg áhrif en gagnvart innstæðueigendum hafði hún þau áhrif að líkur á endurheimtu jukust verulega. Þegar upp var staðið fengu allir innstæðueigendur höfuðstól innstæðna sinna greiddan frá þrotabúum bankanna.

Ný löggjöf í Evrópusambandinu

Eins og áður segir hvílir verndun innstæða í hinu nýja regluverki ESB á tveimur stoðum. Annars vegar nýrri tilskipun um innstæðutryggingar og hins vegar tilskipun um viðbrögð við erfiðleikum í rekstri fjármálafyrirtækja. Verkaskiptingin milli þessara tilskipana er að sú fyrri tryggir aðgang einstaklinga og smærri aðila til innstæðna að vissu marki með skömmum fyrirvara verði greiðslufall hjá innlánsstofnun en sú síðari felur í sér heimildir til endurskipulagningar innlánsstofnunar meðal annars til hagsbóta fyrir innstæðueigendur og tryggir rétt innstæðueigenda fari hún í þrot.

Breytingar á innstæðutryggingartilskipuninni felast í megintatriðum í þrennu. Í fyrsta lagi í hækkun bóta úr sjóðnum í allt að 100.000 evrur sem jafnframt er hámark. Í öðru lagi þrengri tímamörkum um útgreiðslu bóta frá greiðslufalli innlánsstofnunar. Þau tímamörk, sem nú eru, 20 dagar, verða stytt í áföngum niður í 7 daga til ársins 2024. Í þriðja lagi skyldu til uppbyggingar innstæðutryggingarsjóðs þar sem iðgjald skal taka mið af áhættu í rekstri innlánsstofnunar og sett er ákveðið markmið um lágmarksstærð sjóðsins sem hlutfall af tryggðum innstæðum, 0,8%, sem ná skal fyrir árið 2024.


Tilskipunin um viðbrögð við erfiðleikum í rekstri fjármálaheimilda felur í sér margháttaðar heimildir til að endurskipuleggja starfsemi fallandi fjármálafyrirtækja m.a. til að vernda innstæður. Þessar heimildir eru faldar nýju stjórnvaldi, skilavaldi. Í þessu samhengi er skilavaldinu heimilað m.a. svo dæmi sé tekið:

  1. Að fela annarri innlánsstofnun umsýslu innstæðna fallandi innlánsstofnunar og færa til hennar eignir úr búi fallandi innlánsstofnanar til jafns við innstæðuskuldbindingarnar.
  2. Stofna og fjármagna nýja innlánsstofnun (brúarbanka) til að taka m.a. yfir innstæðuskuldbindingar og færa til hennar eignir úr búi fallandi innlánsstofnunar.
  3. Færa niður ótryggðar skuldir og hlutafé fallandi innlánsstofnunar í því skyni að endurreisa eiginfjárhlutfall hennar (eftirgjöf kröfuhafa). Tryggðar innstæður, að 100.000 evrum geta ekki sætt eftirgjöf. Innstæður umfram það mark geta sætt eftirgjöf en aldrei meiri eftirgjöf en það tap sem þær hefðu orðið fyrir hefði innlánsstofnunin farið í slitameðferð. Til að tryggja að nægar óveðsetttar skuldir (eftirgefanlegar skuldir) séu til staðar í efnahag fjármálafyrirtækja til þess að þessi heimild nýtist fær skilavaldið heimild til þess að setja hverju fyrirtæki lágmark um hlutfall eftirgefanlegra skulda og eigið fé.

Þá setur tilskipunin kröfur innstæðutryggingasjóða í forgang í bú innlánsstofnana umfram ótryggðar innstæður og aðrar ótryggrar kröfur og skapar innstæðum forgang umfram aðrar ótryggðar kröfur í bú þeirra. Efnislega eru þessi ákvæði tilskipunarinnar mjög lík ákvæðum Neyðarlaganna sem sett voru hér á landi haustið 2008 í aðdraganda bankahrunsins. Aðferðin í fyrsta lið er í meginatriðum sú sama og beitt var gagnvart fallandi sparisjóðum og aðferðin í 2. lið er hliðstæð því þegar nýju bönkunum þremur var komið á fót í stað stóru bankanna þriggja sem féllu og til þeirra færðar innstæður og eignir til að mæta þeim skuldum.

Samhengi við aðrar breytingar á reglum um fjármálastarfsemi

Hin nýja löggjöf um innstæðutryggingar og viðbrögð við erfiðleikum í rekstri fjármálafyrirtækja er hluti af viðbrögðum ESB og Evrópska efnahagssvæðisins við fjármálakreppunni 2008. Saman mynda þessar tvær tilskipanir það sem kallað er „single resolution mechanism“, sem kalla mætta samræmda skilameðferð.

Aðrir þættir viðbragða við við fjármálaáfallinu hafa ekki síður áhrif til þess að tryggja innstæður svo sem nýjar og hertar reglur um eigið fé. Kröfur um eigið hafa verið auknar og það sem telja má til eiginfjár hefur verið þrengt. Nú eru m.a. gerðar sérstakar kröfur um viðbótareigiðfé vegna kerfislega mikilvægra fjármálafyrirtækja, vegna kerfisáhættu í rekstri fyrirtæka og vegna hagsveiflutengdrar áhættu. Sama myndar grunnkrafan, 8%, og viðbótarkröfurnar það sem er kallað fyrsta stoð eiginfjár (Pillar I). Að auki hafa eftirlitaðilar með fjármálafyrirtækjum fengið heimildir til að meta í hverju einu fjármálafyrirtæki þá sérstöku áhættu sem felst í rekstri fjármálafyrirtækis og gera kröfur um aukið eigið fé til að mæta þeim (Pillar II). Þessar kröfur eru gerðar á i grundvelli ítarlegrar skoðunar á efnahag og rekstri fjármálafyrirtækja. Í heild má búast við að eiginfjárkrafa til fjármálafyrirtækja, sérstaklega innlánsstofnana hafi tvö til þrefaldast vegna hinna nýju krafna. Slík eykur viðnámsþrótt fjármálafyrirtækja við áföllum og dregur líkum á því að innstæðueigendur og aðrir lánadrottnar fjármálafyrirtækja verði fyrir skaða.