Fjármögnun banka á kostnaðinum við gjaldeyrisforðann

Höfundur: 
Yngvi Örn Kristinsson
hagfræðingur Samtaka fjármálafyrirtækja

Snemma í júní 2018 tilkynnti Seðlabanki Íslands um breytingar á fyrirkomulagi bindiskyldu lánastofnana. Framvegis skyldi hún skiptast í tvennt þar sem helmingur hennar bæri enga vexti en hinn helmingurinn vexti í samræmi við innlánsvexti Seðlabanka eins og verið hafði. Tilgangur þessarar breytingar var að draga úr vaxtakostnaði Seðlabankans til þess að mæta kostnaði Seðlabankans af varðveislu gjaldeyrisforða eða eins og sagði í tilkynningu bankans:

„Markmið þessara breytinga er að draga úr kostnaði Seðlabankans af framkvæmd peningastefnunnar á meðan gjaldeyrisforði er stór og vaxtamunur gagnvart útlöndum mikill.

Þessi breyting var boðuð í ársfundarræðu seðlabankastjóra fyrr á árinu 2018. Þar fjallaði hann um stærð forðans og kostnað við forðahaldið. Þar sagði hann:

„Kostnaðurinn felst í neikvæðum vaxtamun þar sem forðinn er fjárfestur um þessar mundir á lágum vöxtum erlendis en samsvarandi vextir á krónuskuldum Seðlabankans eru mun hærri. Framreikningar sem gerðir voru á síðasta ári bentu til þess að afkoma bankas yrði af þessum sökum neikvæð um 18 ma.kr. Nýir útreikningar sýna að þetta tap hefur minnkað í 15 ma.kr. á ári, aðallega vegna minni gjaldeyrisforða og lægri vaxtamunar gagnvart útlöndum.“

Þessir útreikningar, miðað við að stærð gjaldeyrisforðans á þessum tímapunkti, benda til þess að Seðlabankinn hafi verið að meta mun vaxta hér á landi og erlendis sem 2%.

Í fréttatilkynningu Seðlabankans í júní 2018 kom fram það mat Seðlabankans að: „Áhrifin á tekjur bankanna af þessari aðgerð eru á heildina litið fremur lítil en að óbreyttu gætu árlegar vaxtatekjur þeirra lækkað um sem nemur 0,02% af stærð efnahagsreiknings þeirra.“

Samtala eigna lánastofnana var um 3750 ma.kr. í árslok 2018 og 0,02% af þeirri fjárhæð eru um 750 m.kr. á ári. Það er framlag lánastofnana til að draga úr kostnaði Seðlabankans af varðveislu gjaldeyrisforðans miðað við núverandi aðstæður.

Lagagrundvöllur

Þessar breytingar á fyrirkomulagi eru gerðar á grundvelli gildandi laga um Seðlabankann án þess að neinar breytingar hafi verið gerðar á lögunum til þess að skjóta ótvíræðum grunni undir þær. Tilgangur gjaldeyrisforðans er eins og kom fram í frumvarpi til gildandi laga um Seðlabanka Íslands:

„Viðfangsefni flestra seðlabanka er að varðveita gjaldeyrisvarasjóð þjóðar sinnar en hlutverk hans er m.a. að tryggja fjárhagslegt öryggi þjóðarinnar út á við. Áherslan á virkt og öruggt fjármálakerfi er í samræmi við þá auknu áherslu sem lögð er á það í seðlabönkum flestra landa að stuðla að öryggi fjármálakerfisins, þ.e. að tryggja fjármálastöðugleika.

Eldri skýringar í lögum um Seðlabanka um hlutverk gjaldeyrisforða lögðu áherslu á þann tilgang gjaldeyrisforðans að tryggja örugg og snurðulaus viðskipti við útlönd. Á það reyndi einmitt í bankahruninu 2008 þegar Seðlabankinn greip til þess ráðs að tempra gjaldeyrisviðskipti í því skyni að tryggja að nægur erlendur gjaldeyrir væri til staðar til að greiða fyrir innflutningi á nauðsynjavörum, matvælum, lyfjum og eldsneyti. Ekki er í þeim greinum laganna um Seðlabanka þar sem fjallað er um gjaldeyrisforðann nein sérstök heimild til að beina hugsanlegum kostnaði vegna gjaldeyrisforða til sérstakra aðila sem lögin heimila að séu í viðskiptum við Seðlabankann.

Gjaldeyrisforðinn er ekki einungis nauðsynlegur vegna öryggis fjármálakerfisins heldur ekki síður til þess að tryggja öryggi almennings og fyrirtækja þegar í harðbakkann slær, hvort sem er vegna erfiðleika hér eða erlendis. Í dag er starfsemi innlendra fjármálafyrirtækja þannig að viðskipti erlendis og erlend fjármögnun eru minniháttar þáttur í starfsemi þeirra. Að þessu leyti er staðan allt önnur en var fyrir bankakreppuna 2008. Gjaldeyrisforðinn er öryggisventill fyrir hagkerfið í heild ekki einungis fyrir fjármálafyrirtækin. Honum er ætlað „að tryggja fjárhagslegt öryggi þjóðarinnar út á við“ eins og segir í lögunum.

Fram hefur komið í beinum samskiptum milli Seðlabanka og Samtaka fjármálafyrirtækja að Seðlabankinn byggi þessa ákvörðun á heimildum sem hann hefur með lögum til þess að ákvarða eigin vexti. Rétt er að þær heimildir eru rúmar. Þar er þó engin heimild til þess að beina tilteknum kostnaðarliðum í rekstri bankans að ákveðnum flokki viðskiptamanna. Að því leyti svipar þessari ákvörðun meira til gjaldtöku eða skatts frekar en vaxtaákvörðunar.

Ávöxtun gjaldeyrisforða

Gjaldeyrisforðinn er að mestu ávaxtaður með vaxtaberandi eignum. Jafnvel þær eignir forðans sem ekki eru vaxtaberandi, eins og t.d. gull, er hægt að „lána“ og fá af því þjónustutekjur. Um langt skeið hafa nafnvextir á Íslandi verið hærri en í nágrannalöndum. Gjaldeyrisforðinn veldur því að Seðlabankinn á meiri gjaldeyristengdar eignir en skuldir sem svo endurspeglast í því að krónuskuldir eru meiri en krónueignir. Ef vextir á erlendum eignum eru lægri en vextir í krónum þá er vaxtamunur Seðlabankans af forðahaldinu neikvæður ef horft er á vextina eina sér.

Hærri vextir hér á landi stafa meðal annars af því að verðbólga hefur verið meiri og þrálátari en í nágrannalöndum okkar. Sá munur á verðbólgu milli Íslands og umheimsins leitar fyrr eða síðar fram í lækkun á gengi krónunnar til þess að leiðrétta kostnaðarskilyrðin hér á landi. Fall á gengi krónunnar hefur í för með sér samsvarandi aukningu á virði forðans í íslenskum krónum. Á þeim 12 mánuðum sem liðnir eru frá því að framangreind breyting tók gildi (21. júní 2018) hefur t.d. verð erlendra gjaldmiðla skv. gengisvísitölu sem Seðlabankinn reiknar og birtir hækkað um 11,5% (viðskiptavog – þröng). Ávöxtun gjaldeyrisforðans sem er samtala breytinga á gengi og erlendra vaxta hefur því á þessu tímabili verið langt umfram ávöxtun í krónum. Líklegt má telja að ávöxtun forðans hafi á þessu tímabili verið í kringum 13% en ávöxtun á innlendum markaði nálægt 4%.

Munur nafnvaxta hér og í viðskiptalöndum er ekki rétti mælikvarðinn þegar kemur að því að meta kostnað Seðlabankans við gjaldeyrisforðann. Réttara væri að horfa á raunvaxtamun, þar með væri leiðrétt fyrir mismunandi verðbólgu hér á landi og í viðskiptalöndum okkar. Eins og nú stendur er ekki augljóst hvort raunvextir eru hærri hér eða erlendis. Raunvextir á íslenskum ríkisskuldabréfum voru tæp 2% í júní í fyrra en þeir hafa lækkað skarpt og eru nú nálægt 0,9%. Vextir OECD-ríkja eru svipaðir allt frá 0% og yfir 2%. Það er alls ekki ljóst að lengur sé til staðar neinn munur á raunvöxtum hér á landi og í helstu viðskiptalöndum.

Samandregið

Lagagrundvöllur þeirrar ákvörðunar Seðlabankans að fella niður vexti af helmingi bundinna innstæðna (bindiskyldu) í Seðlabanka í því skyni að mæta kostnaði við varðveislu gjaldeyrisforðans er ekki ótvíræður. Þessi ákvörðun bitnar á lánastofnunum einum en aðrir þeir aðilar sem njóta góðs af því öryggi sem gjaldeyrisforðinn veitir taka ekki þátt í þessum kostnaði.

Mat Seðlabankans á kostnaði við forðahaldið virðist byggjast á muni nafnvaxta hér og erlendis. Það er ekki réttur mælikvarði. Ef sá mælikvarði er notaður þarf að taka tillit til gengisbreytinga. Frá því að ákvörðun Seðlabankans tók gildi hefur gengi (verð) erlendra gjaldmiðla hækkað um 11,5% sem hefur bein áhrif á ávöxtun gjaldeyrisforðans. Að auki hefur forðinn borið vexti í erlendum gjaldmiðlum. Líklegt er, þvert á það sem Seðlabankinn lagði til grundvallar, að ávöxtun gjaldeyrisforðans hafi verið langt umfram ávöxtun í krónum. Líklegt er að ávöxtun forðans undanfarna 12 mánuði hafi verið nálægt 13% en ávöxtun í krónum nálægt 4%.

Við mat á kostnaði við varðveislu gjaldeyrisforðans þarf að leggja til grundvallar raunvexti hér og erlendis. Þegar til lengri tíma er litið leitast gengi krónunar við að vega upp á móti mun á verðbólgu hér og í viðskiptalöndum. Eins og staðan hefur verið undanfarið ár er ekki augljóst að til staðar sé neinn munur á raunvöxtun ríkisskuldabréfa hér og í viðskiptalöndum okkar.

Enginn grundvöllur er því fyrir þessari ákvörðun Seðlabankans. Alls óvíst er að vaxtamunur af gjaldeyrisforða sé neikvæður.